Điều trần về chiến lược thoái lui của FED
|
Chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang Mỹ Bernanke |
Nhìn chung, biện pháp đối phó của Fed đối với cuộc khủng khoảng và suy thoái có thể chia ra làm 2 phần. Thứ nhất, hệ thống tài chính trong vòng 2 năm rưỡi vừa qua đã trải qua các giai đoạn cực kỳ khó khăn, trong thời gian đó tài trợ ngắn hạn khu vực tư nhân đã trở nên rất khó khăn hoặc không thể đáp ứng do có quá nhiều nhu cầu vay. Việc khu vực tư nhân mất thanh khoản trong một số thời điểm đã đe doạ sự ổn định của các thể chế tài chính và thị trường, đồng thời phá vỡ một cách nghiêm trọng các kênh tín dụng thông thường. Trong vai trò là bên cuối cùng đảm bảo tính thanh khoản trong trường hợp nguy cấp, Fed đã thiết kế một loạt các chương trình cấp tín dụng ngắn hạn và an toàn cho hệ thống tài chính. Các chương trình không áp dụng chi phí đối với các bên nộp thuế này là một phần quan trọng trong các nỗ lực của chính phủ nhằm ổn định hệ thống tài chính và khởi động lại nguồn tín dụng. Một khi các điều kiện tài chính đã được cải thiện, Fed sẽ rút dần các chương trình cho vay.
Thứ hai, sau khi giảm lãi suất ngắn hạn xuống gần mức 0%, Uỷ Ban Thị trường Mở Liên bang (FOMC) đã cung cấp gói kích thích chính sách tiền tệ thông qua việc mua các chứng khoán công ty và trái phiếu kho bạc với số lượng lớn. Việc mua các tài sản này đã tác động làm tăng dự trữ mà các tổ chức tiền gửi nắm giữ tại Fed và giúp giảm lãi suất cũng như biên độ trên thị trường thế chấp và các thị trường tín dụng chính khác, qua đó thúc đẩy kinh tế phát triển. Mặc dù nền kinh tế Mỹ hiện tại tiếp tục đòi hỏi sự hỗ trợ từ các chính sách tiền tệ, ở một số khía cạnh, Fed sẽ cần phải thắt chặt các điều kiện tài chính thông qua việc nâng lãi suất ngắn hạn và giảm khối lượng dự trữ của ngân hàng. Fed đã có rất nhiều nỗ lực trong việc thiết kế các công cụ, sẽ cần dỡ bỏ các chính sách hỗ trợ và hoàn toàn tin tưởng rằng ở một thời điểm thích hợp những việc đó được thực hiện một cách hiệu quả.
Chương trình thanh khoản
Từ khi khủng hoảng bắt đầu xảy ra vào nửa sau năm 2007, Fed đã cố gắng đảm bảo rằng các tổ chức tài chính hiệu quả có đủ khả năng để tiếp cận đối với các kênh tín dụng ngắn hạn, duy trì tính thanh khoản và có khả năng cho vay đối với các khách hàng có uy tín tín dụng, ngay cả khi các nguồn thanh khoản tư nhân bắt đầu bị hạn chế. Để tăng cường khả năng tiếp cận của các ngân hàng nhằm hỗ trợ tính thanh khoản, biên độ lãi suất chiết khấu mục tiêu đối với các quỹ Liên bang - mức lãi suất mà theo đó Fed cho vay đối với các tổ chức tiền gửi thông qua cửa chiết khấu đã giảm từ 100 điểm cơ bản xuống 25 điểm cơ bản và gia hạn thời hạn dài nhất đối với các khoản vay chiết khấu, mà trước nay vẫn chỉ được áp dụng hạn chế đối với khoản vay qua đêm tới 90 ngày.
Tuy nhiên, rất nhiều ngân hàng tỏ ra quan ngại rằng nếu họ vay từ cửa chiết khấu và thực tế theo cách nào đó được biết tới như là bên tham gia thị trường sẽ bị coi là đang ở tình trạng yếu. Kết quả là họ sẽ phải chịu áp lực từ các bên cho vay. Để giải quyết vấn đề hệ luỵ đó, Fed đã thiết kế chương trình cửa khoản vay chiết khấu mới, Khoản vay Đấu thầu theo kỳ (TAF). Trong khuôn khổ TAF, Fed đã thường xuyên đấu thầu các khoản tín dụng lớn tới các tổ chức tiền gửi. Vì nhiều lý do, trong đó bao gồm hình thức cạnh tranh của các phiên đấu thầu, TAF đã giải quyết được vấn đề từ cửa vay chiết khấu truyền thống và thể hiện sự hiệu quả thông qua việc tạo ra tính thanh khoản trên hệ thống tài chính.
Áp lực thanh khoản trên các thị trường tài chính không chỉ xảy ra tại Mỹ và sự căng thẳng trên thị trường tài trợ bằng USD toàn cầu bắt đầu có tác động lên thị trường Mỹ. Để giải quyết vấn đề này, Fed đã cung cấp USD cho các ngân hàng trung ương nước ngoài để đổi lại khối lượng ngoại tệ có giá trị tương đương; các ngân hàng trung ương nước ngoài cho vay đồng USD tới các ngân hàng trong khuôn khổ pháp lý cho phép. Việc hoán đổi giúp giảm gánh nặng lên các thị trường tài trợ bằng đồng USD trên toàn cầu, đồng thời giúp ổn định thị trường tại Mỹ. Điều quan trọng là việc hoán đổi được cơ cấu sao cho Fed không gánh chịu rủi ro hối đoái hoặc rủi ro tín dụng.
Kể từ khi khủng hoảng tài chính lan rộng, tài trợ khu vực tư nhân thu hẹp khiến tình trạng thiếu thanh khoản gia tăng thậm chí gây hỗn loạn trên các thị trường tài chính và gây ra tình trạng sụp đổ của một số tổ chức tài chính, trong đó bao gồm các bên giao dịch chính và các quỹ thị trường tiền tệ. Để cứu vãn sự sụp đổ mang tính hệ thống và giúp bình ổn hệ thống tài chính trên diện rông, Fed đã sử dụng quyền cho vay khẩn cấp theo Mục 13(3) của Đạo luật Dự trữ Liên bang - quyền này đã không được sử dụng kể từ cuộc Đại Suy Thoái - để cung cấp hỗ trợ ngắn hạn tới các tổ chức phi tiền gửi nhất định thông qua một số phương tiện tạm thời. Ví dụ, tháng 3 năm 2008, Fed đã phát triển Chương trình tín dụng dành cho các đại lý sơ cấp, qua đó cho vay các đại lý theo hình thức qua đêm và thế chấp. Kết quả là, Fed đã tạo ra được các hình thức cho vay hiệu quả nhằm giúp ổn định các thể chế và thị trường trong đó bao gồm các quỹ thị trường tiền tệ, thị trường giấy tờ có giá và thị trường chứng khoán thế chấp bằng tài sản.
Như dự định ban đầu, việc sử dụng các hình thức cho vay của Fed đã giảm xuống khi các điều kiện tài chính được cải thiện. Một số hình thức cho vay đã kết thúc vào năm 2009 và hầu hết các hình thức khác sẽ hết hạn hiệu lực vào đầu tháng này. Tính cho tới ngày hôm nay, chỉ có một số hình thức vay vẫn còn hiệu lực và cung cấp tín dụng cho các thể chế khác nhau, ngoại trừ cửa cho vay chiết khấu thông thường, là TAF (chương trình tín dụng đấu thầu dành cho các tổ chức tiền gửi) và Chương trình cho vay chứng khoán có tài khoản thế chấp (TALF), những hình thức này đã hỗ trợ thị trường cho vay chứng khoán có tài sản đảm bảo như là các loại hình tín dụng được hỗ trợ bởi các khoản vay ngành sản xuất ô tô, khoản vay thẻ tín dụng, khoản vay cho doanh nghiệp nhỏ và khoản vay dành cho sinh viên. Hai loại hình tín dụng cũng sẽ sớm kết thúc: Fed đã tuyên bố phiên đấu thầu TAF cuối cùng sẽ được thực hiện vào ngày 8/3 và TALF dự kiến sẽ hết hạn vào ngày 31/3 dành cho các khoản vay được bảo đảm bằng tất cả các loại hình thế chấp ngoại trừ các chứng khoán được bảo đảm bằng các tài sản thế chấp thương mại (CMBS) và vào ngày 30/6 cho các khoản vay được bảo đảm bởi CMBS mới được phát hành.
Thêm vào đó, Fed đang trong quá trình đơn giản hoá các điều khoản đối với các khoản vay thông qua cửa chiết khấu thông thường. Chúng tôi đã giảm thời hạn đáo hạn tối đa đối với các khoản vay chiết khấu từ 90 ngày xuống còn 28 ngày và chúng tôi sẽ xem xét liệu việc giảm thời gian đáo hạn tối đa này có được bảo đảm. Trước đó, chúng tôi cũng sẽ xem xét mức tăng tương đối về biên độ giữa tỷ lệ chiết khấu và tỷ lệ tài trợ liên bang mục tiêu. Những thay đổi này, như việc kết thúc hàng loạt các hình thức cho vay đầu tháng này nên được coi như là việc đơn giản hoá các hình thức cho vay của Fed để phù hợp với các điều kiện hỗ trợ trên các thị trường tài chính, điều đó không đồng nghĩa với việc thắt chặt các điều kiện tài chính dành cho hộ gia đình và doanh nghiệp và sẽ không được coi như dấu hiệu của việc thay đổi tầm nhìn chính sách tiền tệ, mà vẫn giữ nguyên như vào thời điểm cuộc họp tháng 1 của FOMC.
Cuối cùng, để giúp bình ổn thị trường tài chính và giảm thiểu tác động của khủng hoảng kinh tế, Fed đã xây dựng một loạt các chương trình cho vay tạm thời. Hầu hết các chương trình, không chỉ là các khoản tín dụng ngắn hạn có thời hạn 90 ngày hoặc ít hơn được gia hạn mà chỉ có các khoản tín dụng ngắn hạn với thời hạn 90 ngày hoặc thấp hơn được gia hạn, và tất cả các chương trình tín dụng được thế chấp hoặc được bảo đảm như trong luật định. Fed tin rằng những chương trình này sẽ phát huy hiệu quả trong việc hỗ trợ chức năng các thị trường tài chính và giúp thúc đẩy quá trình tăng trưởng kinh tế. Fed không chịu lỗ trên các hoạt động này và dự kiến không có khoản lỗ nào trong tương lai. Việc dừng các chương trình này đang dần hoàn thiện: Tổng dư nợ của các chương trình này bao gồm cửa cho vay chiết khấu thông thường đã giảm từ mức cao kỷ lục 1 – 1,5 nghìn tỉ USD vào cuối năm 2008 đến 110 tỷ tuần trước.
Rõ ràng là để ngăn chặn các tác động tiêu cực tiềm ẩn tới hệ thống tài chính và kinh tế Mỹ và hỗ trợ Kho Bạc Mỹ, Fed đã sử dụng các kênh cho vay khẩn cấp nhằm tránh sự sụp đổ thiếu kiểm soát mang tính hệ thống của tổ chức tài chính quan trọng, Bear Stearns và Tập đoàn Quốc tế Mỹ. Tín dụng đã được gia hạn theo các hình thức nói trên hiện nay đã lên tới 116 tỉ USD, hoặc khoảng 5% bảng cân đối của Fed. Fed hy vọng những khoản vay sẽ giảm theo thời gian. Ban giám đốc tiếp tục dự báo rằng Fed sẽ không chịu khoản lỗ nào đối với các khoản vay nói trên. Những khoản vay này đã buộc phải thực hiện trong các điều kiện khó khăn và thiếu vắng khuôn khổ pháp lý phù hợp. Để có thể ngăn ngừa các nhu cầu trong tương lai đối với Fed liên quan đến việc cho vay trong cùng hoàn cảnh như vậy, chúng tôi hoàn toàn ủng hộ việc thành lập một cơ chế luật pháp để có thể giải cứu an toàn các sự sụp đổ, các thể chế tài chính phi ngân hàng quan trọng.
Chính sách tiền tệ và Mua tài sản
Ngoài việc hỗ trợ thị trường tài chính, Fed cũng áp dụng một gói kích thích tiền tệ khổng lồ giúp chống lại những ảnh hưởng bất lợi từ cuộc khủng hoảng tài chính đối với nền kinh tế. Tháng 9/2007, Fed đã bắt đầu giảm lãi suất chính sách từ mức ban đầu 5 xuống 0,25%. Đến cuối năm 2008, lãi suất này dao động ở mức từ 0 - 0,25%, mức yêu cầu thấp nhất từ trước tới nay. Khi các chính sách trước đây thể hiện sự yếu kém và nền kinh tế chịu áp lực nghiêm trọng, Fed đã quyết định cung cấp thêm gói kích thích thông qua việc mua với số lượng lớn nợ của các doanh nghiệp được Chính phủ Liên bang bảo trợ và các chứng khoán bảo đảm bằng tài khoản thế chấp (MBS) cũng đã được bảo đảm hoàn toàn bởi các doanh nghiệp này. Tháng 3/2009, Fed đã mua lại chứng khoán của doanh nghiệp được Chính phủ bảo trợ và cũng bắt đầu mua lại trái phiếu kho bạc với kỳ hạn dài hơn. Như vậy, tính đến tháng cuối tháng 3, Fed đã mua tổng cộng 300 tỉ USD trái phiếu kho bạc Mỹ và dự kiến mua 1,25 nghìn tỉ USD chứng khoán MBS và khoảng 175 tỉ USD từ các chứng khoán thế chấp của các doanh nghiệp được Nhà nước bảo trợ. Việc mua bán này của Fed đã để lại kết quả là hệ thống các ngân hàng trong tình trạng nới lỏng cao, thông qua việc các ngân hàng Mỹ hiện giờ đang nắm giữ hơn 1,1 nghìn tỉ USD tiền dự trữ từ các ngân hàng của Fed. Thực tế cho thấy việc mua bán này và sự hình thành liên kết dự trữ các ngân hàng đã giúp cải thiện các điều kiện trên thị trường tín dụng tư nhân và giảm sức ép đối với lãi suất cho vay khu vực nhân và các biên độ.
Uỷ ban Thị trường mở Liên bang (FOMC) dự đoán các điều kiện kinh tế bao gồm lãi suất thấp, xu hướng lạm phát và kỳ vọng lạm phát có thể sẽ được đảm bảo ngoại trừ tỷ lệ thấp của lãi suất chính sách đối với thời hạn dài hơn. Tuy nhiên, trong ngắn hạn, khi việc mở rộng đảm bảo mức độ dự trữ của Fed sẽ đặt ra yêu cầu thắt chặt các điều kiện tiền tệ nhằm ngăn chặn sự phát triển của các áp lực lạm phát. Fed có một loạt các công cụ cho phép đảm bảo chính sách ở thời điểm thích hợp.
Quan trọng nhất, vào tháng 10/2008, Quốc hội đã trao cho Fed quyền được trả lãi cho dự trữ của các ngân hàng tại hệ thống dự trữ liên bang. Bằng cách nâng lãi suất dự trữ, Fed sẽ có khả năng gia tăng đáng kể áp lực lên các lãi suất ngắn hạn do các ngân hàng sẽ không thể cung cấp tài trợ ngắn hạn trên các thị trường tiền tệ với mức lãi suất thấp hơn nhiều so với lãi suất dự trữ tại các ngân hàng dự trữ. Đổi lại, sự gia tăng các lãi suất ngắn hạn trong hiện tại và tương lai sẽ được phản ánh một cách rộng rãi hơn trong các lãi suất dài hạn và các điều kiện tài chính.
Fed cũng đã và đang triển khai nhiều công cụ bổ trợ và có thể sẽ sử dụng nhằm giảm mạnh khối lượng dự trữ trong hệ thống ngân hàng. Việc giảm khối lượng dự trữ sẽ giảm giá trị tài trợ ròng được cung cấp trên các thị trường tiền tệ, từ đó giúp Fed cải thiện việc kiểm soát các điều kiện tài chính bằng cách thiết lập mối liên hệ chặt chẽ hơn giữa lãi suất dự trữ và các lãi suất ngắn hạn khác.
Một trong những công cụ đó là các thỏa thuận repo ngược chiều, phương pháp mà Fed đã từng áp dụng trong lịch sử nhằm hút dự trữ từ hệ thống ngân hàng. Trong một thỏa thuận repo ngược chiều, Fed bán chứng khoán cho bên đối tác kèm theo thỏa thuận được quyền mua lại chứng khoán này vào một thời điểm nhất định trong tương lai. Việc thanh toán số chứng khoán này của bên đối tác có tác dụng như việc rút một khối lượng dự trữ tương đương từ hệ thống ngân hàng. Gần đây, bằng việc nâng cao năng lực hướng dẫn các giao dịch này trên thị trường repo gồm ba bên, Fed đã tăng cường khả năng sử dụng nghiệp vụ repo ngược chiều nhằm hút khối lượng dự trữ rất lớn. Việc thực hiện các giao dịch này với các bên giao dịch sơ cấp, trong đó sử dụng trái phiếu kho bạc và trái phiếu của các doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh, đã được thử nghiệm và hiện đang sẵn sàng để triển khai. Nhằm tiếp tục nâng cao năng lực hấp thụ dự trữ thông qua các thỏa thuận repo ngược chiều, Fed cũng đang trong quá trình mở rộng diện đối tác mà Fed có thể giao dịch và triển khai cơ sở hạ tầng cần thiết nhằm sử dụng MBS làm tài sản thế chấp trong các giao dịch.
Công cụ thứ hai nhằm hút dự trữ từ hệ thống ngân hàng mà Fed đang sử dụng là tiền gửi có kỳ hạn dành cho các định chế nhận tiền gửi, tương tự như chứng chỉ tiền gửi mà các định chế này cung cấp cho khách hàng. Fed có thể sẽ tiến hành đấu thầu những lô tiền gửi lớn, từ đó chuyển một phần dự trữ tại các định chế nhận tiền gửi thành các khoản tiền gửi mà không thể được sử dụng để đáp ứng các nhu cầu thanh khoản ngắn hạn của các định chế và không được tính là dự trữ. Bản đề xuất về thể thức tiền gửi có kỳ hạn đã được xuất bản trong cuốn Sổ sách Liên bang, và hiện chúng tôi đang tiến hành phân tích các bình luận của công chúng về đề xuất này. Sau khi Hội đồng Thống đốc Fed xem xét đề xuất, chúng tôi hy vọng có thể hướng dẫn thử nghiệm các giao dịch này trong mùa xuân năm nay và sẵn sàng khởi động thể thức nếu ngay sau đó thấy cần thiết. Các thể thức repo ngược chiều và tiền gửi có kỳ hạn sẽ cho phép Fed rút tương đối nhanh chóng hàng trăm tỉ USD dự trữ khỏi hệ thống ngân hàng.
Ngoài ra, Fed còn có một lựa chọn khác là mua lại các chứng khoán đã bán ra và coi đó như một công cụ thực hiện thắt chặt chính sách tiền tệ. Việc giảm lượng chứng khoán trong hệ thống có thể sẽ có tác dụng tiếp tục giảm khối lượng dự trữ nằm trong hệ thống ngân hàng cũng như giảm quy mô bảng cân đối của Fed nói chung.
Việc xâu chuỗi các bước đi tuần tự và các công cụ mà Fed sử dụng khi rút các biện pháp chính sách hỗ trợ rất mạnh cho tăng trưởng sẽ phụ thuộc vào các diễn biến kinh tế và tài chính. Một biện pháp khả thi sắp tới có thể là Fed sẽ tiếp tục thử nghiệm các công cụ nhằm hút dự trữ một cách hạn chế nhằm đảm bảo chuẩn bị sẵn sàng và cho các bên tham gia thị trường một khoảng thời gian để làm quen với các nghiệp vụ. Do thời điểm ngừng thực hiện chính sách tiền tệ hỗ trợ tăng trưởng đang đến gần, các nghiệp vụ trên có thể được tăng cường nhằm hút nhiều hơn nữa dự trữ từ hệ thống với mục đích kiểm soát chặt hơn các lãi suất ngắn hạn. Sau đó, việc củng cố chính sách này hơn nữa có thể sẽ được thực hiện bằng cách nâng lãi suất dự trữ. Tuy nhiên, nếu các diễn biến kinh tế và tài chính đòi hỏi phải rút chính sách tiền tệ hỗ trợ tăng trưởng nhanh hơn, Fed có thể sẽ nâng lãi suất dự trữ đồng thời với việc khởi động các nghiệp vụ hút mạnh dự trữ.
Hiện tại, không có dự báo rằng trong thời gian trước mắt, Fed sẽ bán lượng chứng khoán đang nắm giữ, ít nhất là sau khi việc thắt chặt chính sách tiền tệ đã được thực hiện và nền kinh tế chắc chắn ở trong quá trình phục hồi bền vững. Tuy vậy, nhằm góp phần giảm quy mô bảng cân đối của Fed và khối lượng dự trữ, Fed đang để các chương trình mua MBS và nợ của các doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh kết thúc khi hết hạn hoặc được thanh toán trước hạn. Fed hiện đang đảo tất cả các chứng khoán đến hạn của Bộ Tài chính, nhưng trong tương lai, Fed sẽ không làm như vậy trong mọi trường hợp. Trong dài hạn, Fed dự đoán quy mô bảng cân đối sẽ trở về hơn mức bình quân trong lịch sử và hầu hết các chứng khoán mà Fed đang nắm giữ sẽ là chứng khoán của Bộ Tài chính. Mặc dù Fed có thể cũng theo hướng này đối với các MBS và nợ của các doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh khi chúng hết hạn, Fed có thể sẽ lựa chọn bán những chứng khoán này trong tương lai khi quá trình phục hồi kinh tế có bước tiến đáng kể và FOMC xác định rằng cũng cần phải thắt chặt các điều kiện tài chính. Việc bán chứng khoán sẽ được thực hiện dần dần và sẽ được thông báo rõ ràng tới các bên tham gia thị trường và cân nhắc đầy đủ tới các điều kiện kinh tế.
Do khối lượng dự trữ trong hệ thống ngân hàng là rất lớn, mức độ hoạt động và thanh khoản trên thị trường vốn liên bang đã suy giảm đáng kể, từ đó làm tăng khả năng lãi suất chính sách hiện tại sẽ trở thành chỉ số kém tin cậy trong giai đoạn bình thường trên các thị trường tiền tệ ngắn hạn trong thời gian tới. Vì vậy, trong quá trình chuyển đổi sang giai đoạn chính sách bình thường, Fed đang cân nhắc thông báo định hướng chính sách về một mục tiêu hoạt động khác, ví dụ như một lãi suất ngắn hạn khác thay thế. Cụ thể là, trong thời gian tới, Fed có thể sẽ sử dụng lãi suất dự trữ cùng với mục tiêu khối lượng dự trữ như chỉ số định hướng vị thế chính sách, đồng thời giám sát một loạt các lãi suất thị trường. Hiện vẫn chưa có quyết định nào được đưa ra liên quan đến vấn đề này, và Fed sẽ căn cứ một phần vào tiến triển của thị trường vốn liên bang để quyết định thời điểm ngừng thực hiện chính sách tiền tệ hỗ trợ tăng trưởng. Fed dự báo cuối cùng sẽ quay trở lại khuôn khổ hoạt động với mức dự trữ thấp hơn nhiều so với thời điểm hiện tại và lãi suất chính sách vẫn là mục tiêu hoạt động của chính sách tiền tệ.
Kết luận
Tóm lại, để ứng phó với những mối đe dọa nghiêm trọng đối với nền kinh tế Mỹ, Fed đã đưa ra một loạt các thể thức cho vay nhằm bình ổn hệ thống tài chính và thúc đẩy khôi phục các luồng tín dụng tư nhân. Do các điều kiện thị trường và triển vọng kinh tế đã được cải thiện, nhiều chương trình trong số này đã kết thúc hoặc chuẩn bị chấm dứt. Fed cũng đã thúc đẩy sự phục hồi kinh tế thông qua việc giảm mạnh lãi suất chính sách và mua chứng khoán. Nền kinh tế sẽ tiếp tục đòi hỏi sự trợ giúp từ phía chính sách tiền tệ hỗ trợ tăng trưởng. Tuy nhiên, Fed đang tiếp tục nỗ lực để đảm bảo có đủ các công cụ để ngừng kích thích tiền tệ ở mức cao hiện nay trong thời gian thích hợp. Khi cần thiết, Fed đã sẵn sàng để thực hiện việc này.
SBV
