Mở rộng trách nhiệm nhà sản xuất (EPR) có dễ?
Toàn cầu đang đối mặt với khủng hoảng chất thải và khan hiếm tài nguyên, mở rộng trách nhiệm nhà sản xuất (EPR - Extended Producer Responsibility) trở thành một trong những công cụ chính sách quan trọng, được nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế coi là trụ cột của kinh tế tuần hoàn.
Tuy nhiên, sau hơn hai thập kỷ triển khai trên toàn thế giới, EPR đang đứng trước câu hỏi cốt lõi: Liệu đây có thực sự là bước đệm hiệu quả cho việc chuyển đổi mô hình sản xuất-tiêu dùng, hay đang trở thành rào cản về chi phí và năng lực thực thi, đặc biệt tại các nước đang phát triển như Việt Nam?
EPR - Từ chính sách môi trường đến chiến lược kinh tế tuần hoàn
Theo định nghĩa của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), EPR là "một cách tiếp cận chính sách môi trường, trong đó trách nhiệm của nhà sản xuất được mở rộng đến giai đoạn sau tiêu dùng trong vòng đời sản phẩm"[1]. Bên cạnh việc chuyển gánh nặng tài chính từ chính quyền địa phương sang các nhà sản xuất, khái niệm này còn thể hiện đầy đủ nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”.
Báo cáo OECD năm 2024 chỉ ra ba lợi ích chính của EPR: chuyển chi phí quản lý cuối đời sản phẩm từ các tổ chức địa phương sang nhà sản xuất, tăng tỷ lệ tái chế và thu hồi nguyên liệu, khuyến khích nhà sản xuất áp dụng thiết kế bền vững hơn cho sản phẩm[2].
EPR được thiết kế để tạo ra động lực kinh tế cho việc "thiết kế cho môi trường" (Design for Environment), buộc các nhà sản xuất phải tính toán chi phí xử lý từ giai đoạn thiết kế sản phẩm.
Trong Kế hoạch Hành động Kinh tế tuần hoàn của EU năm 2020, EPR được xác định là một trong những công cụ chính sách cốt lõi để "đảm bảo rằng sản phẩm bền vững trở thành chuẩn mực tại EU"[3]. EPR được mở rộng không dừng lại ở các lĩnh vực truyền thống như bao bì, mà tiếp tục được triển khai cho các ngành có tiềm năng tuần hoàn cao như điện tử, dệt may và xây dựng.
Báo cáo của Quỹ Ellen MacArthur Foundation về bộ công cụ chính sách kinh tế tuần hoàn nhấn mạnh rằng EPR đã chuyển từ một công cụ quản lý chất thải đơn lẻ thành một phần của hệ thống chính sách tổng thể nhằm "tạo ra cơ hội tăng trưởng dài hạn ít phụ thuộc vào nguyên liệu và năng lượng rẻ, đồng thời có thể phục hồi và tái tạo vốn tự nhiên"[4].
EPR và những mô hình thành công: Điều kiện nào để vận hành hiệu quả?
Kinh nghiệm từ các nước phát triển cho thấy EPR có thể đạt hiệu quả cao khi được thiết kế và triển khai phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội địa phương.
Mô hình EPR của Nhật Bản, được thể hiện qua Luật Tái chế Bao bì và Luật Lưu thông Tài nguyên Nhựa, cho thấy sự phân chia trách nhiệm rõ ràng giữa các bên liên quan. Người tiêu dùng có trách nhiệm phân loại và thải bỏ bao bì đúng cách, chính quyền địa phương thu gom theo phân loại, và các nhà kinh doanh (sản xuất và bán lẻ) tái chế bao bì thải.
Nhật Bản đã thiết lập hệ thống Tổ chức Trách nhiệm Sản xuất (PRO) thông qua Hiệp hội Tái chế Bao bì Nhật Bản, cho phép các doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ tái chế thông qua việc ký hợp đồng và trả phí tái chế thích hợp. Mô hình này đã đạt được sự cân bằng giữa tính linh hoạt cho doanh nghiệp và đảm bảo hiệu quả tái chế[5].
Tại Hàn Quốc, hệ thống EPR gồm 4 loại vật liệu bao bì (hộp giấy, lon kim loại, chai thủy tinh và vật liệu tổng hợp) và 7 sản phẩm cụ thể[6]. Hàn Quốc đã thiết lập cơ chế giám sát chặt chẽ với các mốc thời gian cụ thể: công bố tỷ lệ tái chế bắt buộc vào tháng 12 năm trước, nộp kế hoạch tái chế trước 31/01, báo cáo thực hiện trong năm.
|
PRO (viết tắt của Producer Responsibility Organization – Tổ chức thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất) là đơn vị trung gian được thành lập để thay mặt các nhà sản xuất thực hiện nghĩa vụ thu gom, tái chế, xử lý sản phẩm sau tiêu dùng theo quy định của chính sách EPR. Các PRO giúp tập trung hóa hoạt động tái chế, giảm gánh nặng chi phí và đảm bảo tuân thủ pháp luật cho các doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp nhỏ và vừa. |
Trong khu vực EU, Chỉ thị Khung về Chất thải đã thiết lập các mục tiêu: đến năm 2025, tỷ lệ chuẩn bị tái sử dụng và tái chế chất thải đô thị phải đạt tối thiểu 55%, tăng lên 60% vào năm 2030 và 65% vào năm 2035[7]. Các mục tiêu này được hỗ trợ bởi hệ thống EPR mạnh mẽ, với sự tham gia của các tổ chức thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất (PRO) chuyên nghiệp.
Báo cáo của OECD chỉ ra rằng sau khi triển khai các chương trình EPR, đã quan sát được sự giảm đáng kể về cường độ vật liệu trong các nền kinh tế OECD[8].
Việt Nam và các nước đang phát triển: Tại sao EPR dễ thành rào cản?
Tại Việt Nam, Luật Bảo vệ Môi trường 2020 và Nghị định 08/2022/NĐ-CP đã đặt nền móng pháp lý cho EPR, với mục tiêu giảm 50% rác thải nhựa đại dương vào năm 2025 và 75% vào năm 2030[9]. Tuy nhiên, quá trình triển khai đang gặp phải nhiều thách thức cơ bản khác biệt so với các nước phát triển.
Báo cáo World Bank về quản lý chất thải tại Việt Nam chỉ ra rằng với tốc độ tăng trưởng dự kiến 8.4% hàng năm đối với chất thải đô thị và tổng tốc độ tăng trưởng khoảng 5% hàng năm, lượng chất thải dự kiến sẽ tăng lên 54 triệu tấn vào năm 2030[10]. Sự gia tăng nhanh chóng này tạo áp lực lên hệ thống quản lý chất thải hiện tại, trong khi năng lực thu gom và xử lý chưa theo kịp.
Một trong những rào cản chính là thiếu năng lực tổ chức PRO chuyên nghiệp. Báo cáo của UNIDO về EPR và Kinh tế tuần hoàn nhấn mạnh chi phí liên quan đến giai đoạn cuối vòng đời sản phẩm hoặc liên quan đến việc ngăn ngừa chất thải cần được bảo đảm bằng nguồn tài trợ chuyên biệt, liên tục và đủ, trong khi tài trợ tự nguyện của các nhà sản xuất có thiện chí hoặc tài trợ công thường không đủ[11]. Tại Việt Nam, việc thiết lập các PRO hiệu quả vẫn trong giai đoạn đầu, nhiều doanh nghiệp còn chưa hiểu rõ nghĩa vụ, quyền lợi của mình.
Vấn đề về chi phí tuân thủ đặc biệt trở nên gay gắt đối với các doanh nghiệp nhỏ và vừa. Báo cáo của GIZ về chuyển đổi công bằng trong quản lý chất thải khu vực ASEAN chỉ ra rằng thiếu các khung và hướng dẫn toàn diện phù hợp với bối cảnh ASEAN để tạo điều kiện cho quá trình chuyển đổi công bằng trong quản lý chất thải và kinh tế tuần hoàn có xem xét đến quyền, sinh kế và phúc lợi của các nhóm dễ bị tổn thương, bị thiệt thòi[12].
Báo cáo cũng nhấn mạnh các cuộc thảo luận có xu hướng chỉ tập trung hẹp vào công nhân chất thải không chính thức, bỏ qua những tác động rộng hơn đối với khu vực tư nhân, công nhân chính thức, các nhóm dễ bị tổn thương và bị thiệt thòi, và các cộng đồng bị ảnh hưởng. Điều này cho thấy EPR tại Việt Nam cần được thiết kế để đảm bảo tính công bằng xã hội.
Theo báo cáo của P4G năm 2019 và phân tích của WB, quá trình đô thị hóa, tăng trưởng kinh tế, dân số mạnh mẽ đã khiến lượng chất thải rắn sinh hoạt tại Việt Nam tăng gấp đôi chỉ trong chưa đầy 15 năm; xu hướng này dự kiến sẽ tiếp tục tăng gấp đôi một lần nữa vào năm 2030[13]. Tốc độ thay đổi nhanh chóng này đòi hỏi năng lực quản lý và giám sát phải được nâng cấp đồng bộ.
Ảnh minh họa.
|
Kinh tế tuần hoàn có thực sự cần EPR?
Câu hỏi cốt lõi không phải là EPR có cần thiết hay không, mà là làm thế nào để EPR trở thành công cụ hiệu quả thay vì rào cản.
Báo cáo của UNECE và OECD về đo lường kinh tế tuần hoàn đã đưa ra định nghĩa "kinh tế tuần hoàn là nền kinh tế trong đó giá trị của vật liệu được tối đa hóa và duy trì càng lâu càng tốt, đầu vào vật liệu và tiêu thụ được tối thiểu hóa, và việc tạo ra chất thải được ngăn chặn và các tác động môi trường tiêu cực được giảm thiểu trong suốt vòng đời của vật liệu"[14].
Trong bối cảnh này, EPR cần được tích hợp với các chính sách khác về đổi mới công nghệ và thiết kế sản phẩm. Báo cáo của Ellen MacArthur Foundation nhấn mạnh, tầm quan trọng của "thiết kế để tạo ra các sản phẩm xanh và tăng khả năng sửa chữa, phục hồi, tái chế và tái sử dụng sản phẩm và linh kiện"[15]. EPR chỉ có thể phát huy hiệu quả khi được kết hợp với các động lực đổi mới thiết kế.
Đối với Việt Nam, một cách tiếp cận phù hợp có thể là triển khai EPR theo giai đoạn, bắt đầu từ các ngành có cơ sở hạ tầng tái chế sẵn có và năng lực quản lý tốt. Báo cáo về lộ trình nhựa một lần sử dụng của WB tại Việt Nam đề xuất rằng "cần phát triển và triển khai lộ trình các lựa chọn chính sách để hướng dẫn quốc gia dần dần loại bỏ nhựa một lần sử dụng, đồng thời giảm thiểu tác động tiêu cực đến nhà sản xuất và người tiêu dùng"[16].
Quan trọng hơn, EPR cần được thiết kế với cơ chế phân biệt trách nhiệm dựa trên năng lực của doanh nghiệp. Các doanh nghiệp lớn có thể được yêu cầu thực hiện EPR cá nhân hoặc thông qua PRO, trong khi doanh nghiệp nhỏ có thể được hỗ trợ thông qua chương trình tập thể hoặc cơ chế tài chính ưu đãi.
Cuối cùng, EPR tại Việt Nam cần được nhìn nhận trong bối cảnh chiến lược kinh tế tuần hoàn tổng thể, không chỉ như một công cụ quản lý chất thải. Như báo cáo ERIA chỉ ra, chuyển đổi từ mô hình kinh tế tuyến tính sang kinh tế tuần hoàn là cách tiếp cận thực tế để giải quyết mối quan hệ căng thẳng giữa kinh tế và môi trường, tạo ra khả năng phục hồi và cơ hội kinh tế dài hạn cũng như mang lại lợi ích về môi trường và xã hội[17]. EPR chỉ là một mảnh ghép trong bức tranh lớn hơn về chuyển đổi mô hình phát triển.
Nhìn từ góc độ dài hạn, thành công của EPR tại Việt Nam sẽ phụ thuộc vào khả năng tạo ra hệ sinh thái chính sách hỗ trợ, trong đó EPR được kết nối với các công cụ khác như thuế môi trường, tiêu chuẩn thiết kế xanh, và chương trình hỗ trợ đổi mới công nghệ. Chỉ khi đó, EPR mới thực sự trở thành bước đệm cho kinh tế tuần hoàn thay vì rào cản phát triển.
[1] https://www.oecd.org/en/publications/extended-producer-responsibility_67587b0b-en.html
[2] https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2024/04/extended-producer-responsibility_4274765d/67587b0b-en.pdf
[3] https://environment.ec.europa.eu/strategy/circular-economy-action-plan_en
[4] https://circulareconomy.europa.eu/platform/en/toolkits-guidelines/delivering-circular-economy-toolkit-policymakers
[5] https://www.iges.or.jp/sites/default/files/2024-04/Keitaro%20Tsuji%20MOEJ.pdf
[6] https://www.keco.or.kr/en/lay1/S295T386C400/contents.do
[7] https://environment.ec.europa.eu/topics/waste-and-recycling/waste-framework-directive_en
[8] https://www.unido.org/sites/default/files/unido-publications/2023-11/GACERE_Circular%20Economy%20and%20Extended%20Producer%20Responsibility_webinar%20report.pdf
[9] https://documents1.worldbank.org/curated/en/099735106282212157/pdf/P1673070495c5c0870b80f063b827028ce2.pdf
[10] https://documents1.worldbank.org/curated/en/352371563196189492/pdf/Solid-and-industrialhazardous-waste-management-assessment-options-and-actions-areas.pdf
[11] https://www.unido.org/sites/default/files/unido-publications/2023-11/GACERE_Circular%20Economy%20and%20Extended%20Producer%20Responsibility_webinar%20report.pdf
[12] https://www.giz.de/en/downloads/giz2024-en-just-transition-report.pdf
[13] https://p4gpartnerships.org/sites/default/files/2019-07/materials%20marketplace%20final%20report.pdf?utm
[14] https://sdg.iisd.org/news/unece-oecd-issue-guidelines-for-measuring-circular-economy/
[15] https://www.eria.org/uploads/media/Books/2023-VietNam-2045/21_ch.17-Circular-Economy.pdf
[16] https://documents1.worldbank.org/curated/en/099735106282212157/pdf/P1673070495c5c0870b80f063b827028ce2.pdf
[17] https://www.eria.org/uploads/media/Books/2023-VietNam-2045/21_ch.17-Circular-Economy.pdf
Nguyễn Nhiều Lộc
